En la ciudad de San Isidro, a los 30 días de julio del año 2018 se reunieron en la sala de acuerdos del Tribunal del Trabajo no 1 de esta ciudad los Sres. jueces Dres. Julián Ramón Lescano Cameriere, Osvaldo Adolfo Maddaloni y Diego Javier Tula, a los efectos de dictar resolución en las presentes actuaciones. Estudiados los autos, se resolvió́ plantear y votar, previo sorteo en éste orden: diego Javier tula, Julián Ramón Lescano Cameriere y Osvaldo Adolfo Maddaloni la siguiente:
cuestión: ¿es constitucional la ley de adhesión provincial no 14.997?
a la cuestión planteada el Dr. Tula dijo:
a través de la sanción de la ley 14.997 (B.O. 08/01/2018) la provincia de buenos aires adhirió́ a la ley nacional n° 27.348, “complementaria” de la ley de riesgos del trabajo n° 24.557, tornándose operativas las disposiciones de contenido adjetivo previstas en el titulo i (arts. 1 a 3), art. 14, modificatorio del art. 46 de la ley 24.557,t.o. y art. 15.
Estas nuevas reglas de orden procesal resultan aplicables a toda acción judicial que se promueva en el ámbito de los tribunales de trabajo de la provincia de buenos aires a partir del 8° día de su publicación oficial; es decir, desde el 17 de enero de 2018 en adelante (art. 5° del co. c. y com. nación), lo que acontece en el caso de autos.
el carácter de orden público de las normas sobre procedimiento y competencia impone que las nuevas disposiciones adjetivas deben aplicarse en forma inmediata y a partir de la entrada en vigencia de la citada ley, independientemente de cual fuere el cuerpo normativo de fondo con el que habrá́ de juzgarse las contingencias que sustentan el reclamo o de la época de ocurrencia del evento dañoso o de la primera manifestación invalidante de la enfermedad profesional objeto de litigio, resultando ello compatible con la garantía del art. 18 de la C.N. (CSJN, “Urquiza, Juan Carlos c/ Provincia A.R.T. S.A.  s/ Accidente - acción civil, sent. 11.12.2014, haciendo propios los argumentos esgrimidos por el procurador general de la nación).
En consecuencia, cabe analizar –en forma previa- si corresponde dar curso a la presente acción judicial sin que el actor hubiere iniciado trámite alguno ante las comisiones médicas creadas por la ley 24.241 y contempladas en el procedimiento administrativo implementado por el orden legal vigente en materia de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (leyes 24.557, 26.773, 27.348, res. srt n° 1475/15, 298/17, y 899-e/17, entre otras), toda vez que constituye una instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención (art. 1° de la ley 27.348).
Un orden lógico impone primeramente el tratamiento de la constitucionalidad de la ley de adhesión provincial n° 14.997.
No obsta a este razonamiento el hecho que la parte actora no hubiere efectuado reproche constitucional alguno en su demanda, pues por imperio del sistema de control de constitucionalidad difuso, los jueces estamos obligados a realizar un estricto control constitucional y convencional de las normas aplicables a un proceso judicial.
tal como lo señala Hitters, si la supremacía constitucional obliga a los jueces a efectuar el test de constitucionalidad de todas las normas inferiores, lo que dentro de nuestro sistema difuso de control de constitucionalidad alcanza a todos y cada uno de los jueces, el mismo control exige la supremacía de la convención americana de derechos humanos, lo que significa introducir en cada caso judicial dichos instrumentos internacionales y cotejarlos con las normas internas, en tanto aquellos cuentan con jerarquía constitucional (revista de estudios constitucionales, 2-2009, noviembre 2009).
En efecto, este test no se agota literalmente en la convención americana sino que debe extenderse a todos los preceptos de jerarquía constitucional, es decir, a todos los instrumentos internacionales de derechos humanos que conforma el llamado "bloque de constitucionalidad" previsto en el art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional.
Insisto que este doble control -de convencionalidad y constitucionalidad- debe realizarse de oficio, tal como lo ha sostenido la doctrina legal del superior tribunal: "los jueces deben, aún de oficio, declarar la inconstitucionalidad de las normas que en su aplicación concreta padezcan de algún vicio, ya que el tema de la congruencia constitucional se les plantea antes y más allá́ de cualquier propuesta de inconstitucionalidad formulada por las partes" (SCBA, c. 112988, s. 17-4-2013)
siguiendo el modelo constitucional norteamericano, la República Argentina estableció́ el federalismo como forma de estado (art. 1 de la C.N.).
Este sistema supone la existencia de un doble orden de poder territorial entre los que se distribuyen atribuciones la Nación y las provincias. Tal reparto de competencias permite distinguir, entre otras: 1) las potestades delegadas en el estado federal (arts. 75, 99, 116 y 117 de la CN); 2) las potestades conservadas

o reservadas en las provincias (arts. 5, 75 inc. 12, 121, 122, 123 y 124 de la CN); 3) las potestades compartidas (arts. 3, 13 y 75 inc. 2 de la CN) y 4) las potestades concurrentes (arts. 14 bis, 41, 42, 75 inc. 2, 17, 18 y 19 y 125 de la CN).
Sin perjuicio de esta clasificación, el principio básico adoptado indica que todo lo que las provincias no delegaron u otorgaron expresa o implícitamente al gobierno federal pertenece a ellas (art. 121 de la CN). Entre ello, claro está́, se encuentra la competencia jurisdiccional (art. 116 de la Constitución Nacional y 166 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires).
Ahora bien, la facultad que tienen las provincias de adherir a las disposiciones de una ley de carácter Nacional, para que las disposiciones en ella contenidas sean de aplicación en el estado provincial, viene reconocida expresamente por la Constitución Nacional.
pueden citarse, a modo de ejemplo para la provincia de buenos aires, la ley de adhesión n° 14.998 que adhiere a la ley nacional de electro dependientes (ley nacional n° 27.351); la ley de adhesión n° 14.840 que adhiere al régimen nacional de sinceramiento fiscal (ley nacional n° 27.260); la ley de adhesión n° 13.927 que adhiere a la ley nacional de seguridad vial (leyes nacionales n° 24.449 y 26.363); la ley de adhesión n° 14.407 que adhiere a la ley nacional de protección integral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en los ámbitos en que desarrollen sus relaciones interpersonales (ley nacional n° 26.485); la adhesión de la provincia de buenos aires al pacto federal del trabajo (ley nacional n° 25.212); entre muchas otras.
con ello quiero significar que no puede imputarse “per se” una flagrante violación o quebrantamiento al principio de autonomía provincial por el solo hecho de que la provincia de buenos aires hubiese adherido a las disposiciones de naturaleza adjetiva contenidas en una ley nacional, con el objeto de que las mismas sean de aplicación en su ámbito territorial.
El problema, claro está́, viene suscitado por el hecho de que a través de la ley de adhesión n° 14.997 –vale decir, mediante una ley local u ordinaria- se transfieren a la Nación poderes no delegados o reservados por las provincias, renunciando –luego analizaremos en qué medida- a las atribuciones reservadas en la Constitución Nacional (arts. 5°, 121 y 124).
Sin embargo, en este aspecto tampoco encuentro reproche constitucional alguno (al menos en una hipótesis generalista).
Y ello así́ ya que por sobre las autorizadas voces doctrinarias y jurisprudenciales que consideran que la delegación a la Nación de competencias provinciales reservadas a ellas por imperio de la Constitución Nacional sólo puede realizarse a través de una reforma constitucional, toda vez que el poder constituyente es el único “sujeto” legitimado para realizarlo (CSJN, “Giménez Vargas”, 1957, fallos: 239:343; y viceversa, es decir, que las facultades conferidas por las provincias a la Nación no pueden ser devueltas por una ley del congreso nacional, CSJN “compañía argentina de teléfonos”, fallos 268:306) existen otras –de las que participo- que consideran que por imperio del federalismo de concertación, el estado nacional y provincial pueden acordar perfectamente la distribución de competencias y, entre ellas, las jurisdiccionales.
En efecto, los convenios celebrados entre la Nación y las provincias son muchos y variados y se dan dentro de lo que se denominan las pautas de coordinación que la doctrina constitucionalista los agrupa en diversos sub-principios y, dentro de ellos, el de cooperación.
La corte federal, luego del fallo “Giménez Vargas”, ha señalado que: “la Constitución Nacional se debe interpretar de modo tal que la autoridad del gobierno nacional y provincial se desenvuelva armónicamente. Ello impone una política de equilibrio y el sub-principio de adaptación que implica que los principios federalistas (dentro del cual podríamos incluir la delimitación de competencias), deben ser adecuados a las exigencias de la vida contemporánea” (CSJN, Provincia de Neuquén c/ Hidronor S.A.).
En la argentina, la intervención concurrente de autoridades federales y provinciales en la producción de un marco jurídico, puede asumir formatos variados: leyes contrato o convenio, convenios entre el estado nacional y las provincias, CABA o municipios, etc. sin entrar a analizar la naturaleza de cada uno de ellos y su eventual ubicación en una pirámide jurídica, se trata de modalidades conocidas y vigentes. Las leyes de adhesión provinciales participan de esas variantes, entre ellas, la ley bajo tratamiento.
Representan un ejercicio de federalismo cooperativo, que como ha dicho la CSJN en “Agueera”: “tiende a establecer mediante la participación concurrente del Estado Nacional y Provincial un programa, destinado a adoptar una política uniforme en determinada materia” (“Asociación de grandes usuarios de energía eléctrica de la República Argentina c/ Buenos Aires, Provincia de y Otros / Acción Declarativa”, 19 de agosto de 1999, fallos 322:1781).
El derecho público ha encontrado en esos instrumentos legislativos la forma de resolver el problema institucional de las autonomías provinciales, admitiendo expresamente la posibilidad de celebrar acuerdos entre nación y las provincias, a las que denominó tratados intrafederales (procuración del tesoro de la nación, dictamen r00097.201:36).
El federalismo de concertación fue construyéndose doctrinariamente con el aporte de constitucionalistas como Pedro F. Frías; en la transición democrática aportó fundamento para reconducir la concentración de poder por los niveles centrales de gobierno (atenuación del federalismo preceptivo), tendiendo a la integración de materias y/o competencias mediante la negociación y acuerdo, estrechando por vía instrumental la vinculación entre niveles y permitiendo modos originales, novedosos, pautados y seguros de cumplimiento de objetivos comunes.
Esta mirada del federalismo que hace centro en la concertación se encuentra consolidado en la práctica institucional y constitucional en la provincia de buenos aires en materia ambiental, impositiva/fiscal, derecho del consumidor, etc.
incluso en materia laboral existen organismos que no revisten naturaleza nacional ni provincial (consejo federal del trabajo) y que son el resultado de ese constitucionalismo de integración que da origen a una suerte de derecho intrafederal.
aclarado ello, es dable recordar que el art. 4° de la ley 27.348, segundo párrafo, al indicar que “...la adhesión precedentemente referida, importará la delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 1°, 2° y 3° del presente y en el apartado 1° del art. 46 de la ley 24.557 y sus modificatorias...” impone a los estados adherentes la debida adecuación de la normativa local que resulte necesaria.
Esta exigencia impuesta por la propia ley 27.348 conlleva a analizar los términos en los que se sancionó la ley 14.997 y sus consecuencias en orden al plexo constitucional.
Llama poderosamente la atención que, a la fecha, 11 provincias de la República Argentina (Tierra del Fuego, Córdoba, Entre Ríos, Mendoza, corrientes, Jujuy, Rio Negro, San Juan, Formosa, Salta y Chaco) hayan adherido a la ley nacional n° 27.348 “con reservas”; es decir, adecuando su legislación local para evitar, prima facie, la vulneración de principios, garantías y/o derechos consagrados en la Constitución Nacional o Provincial.
Por el contrario, el texto de la ley 14.997 reza de la siguiente manera:
“artículo 1°: adhiérase a la ley nacional n° 27348, ley complementaria de la ley sobre riesgos del trabajo, ley n° 24557;
artículo 2°: comuníquese al poder ejecutivo”.
Esto resulta ser un dato no menor a la hora de realizar el test de constitucionalidad y convencionalidad de la norma bajo estudio.
En efecto, uno de los argumentos que se esgrimen para tachar de inconstitucional la ley de adhesión es la consecuencia que genera: intromisión del gobierno federal en la soberanía local, en clara violación a los arts. 5, 121 y 124 de la C.N. y ello así́ ya que las comisiones médicas creadas por la ley nacional n° 24.241, pertenecientes al ámbito de la seguridad social, son órganos administrativos de carácter federal, lo que implica que toda su estructura (vgr. financiación, designación de personal, etc.) dependa pura y exclusivamente del gobierno nacional.
Sin embargo, les legislaciones provinciales de adhesión se encargaron de dejar a salvo, en orden a esta cuestión:
-que el servicio de homologación establecido por la ley nacional n° 27.348 estará́ a cargo de dos funcionarios titulares en forma conjunta, uno propuesto por la s.r.t. y otro el gobierno provincial (art. 1, inc. d) de la ley 1.119; art. 2 tierra del fuego, inc. g) de la ley 10.456 Córdoba; art. 4 de la ley 10.532 Entre Ríos; art. 2, inc. g) de la ley 6.429 corrientes; art. 10 de la ley 6.056 Jujuy; art. 3, tercer párrafo, de la ley 5.253 Río Negro; art. 2 inc. g) de la ley 2856-l chaco).
-participación conjunta de la superintendencia de riesgos del trabajo y del poder ejecutivo provincial en la selección de todos los integrantes de las comisiones médicas mediante mecanismos de transparencia (art. 2, inc. d) de la ley 10.456 Córdoba; art. 2, inc. d) de la ley 6.429 corrientes; art. 2, inc. d) de la ley 5.253 Río Negro; art. 2 inc. d) de la ley 2856-l chaco).
-mecanismo de supervisión conjunto a cargo de la superintendencia de riesgos del trabajo y del poder ejecutivo de la provincia (art. 3 de la ley 10.532 Entre Ríos, art. 2, tercer párrafo, de la ley 9017 Mendoza; art. 2, primer párrafo, de la ley 6.429 corrientes; art. 3 de la ley 6.056 Jujuy, art. 2 de la ley 1709-k san juan; art. 2 ley 2856-l chaco).
-acción ordinaria ante la justicia laboral frente a lo dictaminado por la comisión médica jurisdiccional (art. 2 inc. d) de la ley 1.199 tierra del fuego, art. 3 de la ley 1664 Formosa, art. 3 de la ley 1709-k san juan, art. 3 de la ley 5253 Río Negro, art. 8 de la ley 6056 Jujuy, art. 3 de la ley 6429 corrientes, art. 3 de la ley 9017 Mendoza, art. 3 de la ley 10456 Córdoba, art. 5 de la ley 10.532 Entre Ríos, entre otros). Volveré́ sobre este más adelante.
Todo ello permite no solo un desenvolvimiento armonioso de las autoridades locales y federales dentro del organismo de carácter federal, sino que se disiparía –aunque no completamente- la clara intromisión del gobierno federal, puesto que más allá́ de la preexistencia de la estructura nacional de las cc.mm, en el ámbito territorial específico de las provincias que adhirieron de la manera ya señalada, su actuación es conjunta.
Nada de esto ocurre en la provincia de Buenos Aires, donde la injerencia federal –producto de los términos en los que se sancionó la ley 14.997- es total y completa.

Sin lugar a dudas la legislación que aborda la temática de los riesgos del trabajo es legislación común y, como tal, su sanción corresponde al congreso nacional (art. 75 inc. 12 de la C.N.), mientras que su aplicación en el territorio de las provincias debe ser efectuada por órganos locales.
y, como anticipamos, si bien es cierto que producto del federalismo coparticipado o de concertación esa aplicación puede ser delegada por las provincias en la Nación y, para el caso bajo tratamiento, en órganos administrativos nacionales con funciones jurisdiccionales (CSJN, “Fernández Arias” – 1960 y “Ángel Estrada” – 2005), no menos lo es que la ley 14.997 -en los términos de su vigencia- obliga a la provincia de Buenos Aires a ceder la totalidad de sus competencias no delegadas en esta materia en el gobierno federal, cediendo su autonomía de manera absolutamente desproporcionada, desequilibrada e inequitativa.
La idea de que la concertación aprovecha al país como unidad en la diversidad, introduce en la consideración de toda iniciativa intrafederal legislativa que las provincias brinden un adecuado tratamiento a ese convenio marco/ley de adhesión, para evitar que el gobierno federal avance -sin más- sobre la entidad y la competencia de cada provincia.
No podría ser de otra manera, ya que la equiparación de esferas de poder implica asumir este apotegma: la constitución consagra igual dignidad tanto para el gobierno federal como para los provinciales; es decir, el irrestricto respeto por sus respetivas competencias.
“Las provincias tienen que cumplir con el mandato constitucional y asegurar su autonomía por lo que, al adherir a los regímenes nacionales, no pueden obligarse al punto tal de renunciar a competencias imponibles a su alcance, pues el federalismo de concertación frente a la aplicación de normas vigentes y de la futura ley de coparticipación, propone considerar la entidad y competencias provinciales” (Sabsay, Daniel, “Situación del federalismo luego de la reforma constitucional”, anuario de derecho 4, universidad austral, 1998).
Sin duda alguna no existe un baremo normativo que indique cual sería el límite aceptable o tolerable de esas delegaciones o, en sentido inverso, en qué términos debería llevarse a cabo esa coparticipación o integración federal. Pero, por las razones ya expuestas, estoy convencido que la forma en que lo hizo la provincia de buenos aires mediante el dictado de la ley 14.997 vulnera su autonomía (arts. 5, 75 inc. 12, 121 y 124 CN).
En orden a esta cuestión me permito citar las palabras del Dr. Daniel machado quien, con meridiana claridad (aunque para arribar a una conclusión más contundente que aquella que propiciaré), señala: “grande es, claro, la tentación de pensar que nadie mejor que cada provincia y sus representantes para evaluar y decidir la conveniencia de “adherir” al convite, de modo que sería rebuscado impedir que lo hicieran. al fin y al cabo, puede pensarse, nadie está más habilitado para decidir lo que conviene a las provincias que las provincias mismas (...) sin embargo... vacua sería la decisión constitucional de conformar una “zona de reserva”, un coto de atribuciones exclusivas, si luego las provincias pudieran, bajo la presión de contingencias históricas y necesidades actuales, resignar la totalidad de esas competencias en favor del poder central” (el subrayado es agregado y me pertenece; ver: Machado, Daniel, “las provincias no pueden abdicar por ley ordinaria a una facultad que les reservó la Constitución Nacional”, rdl 2017).
Una vez más, los efectos de una norma de derecho intrafederal (para el caso, la ley 14.997) no pueden desnaturalizar una constitución local.
supuestos como la composición del organismo que dictamina en forma definitiva (servicio de homologación), la selección de la totalidad de los integrantes de las comisiones médicas jurisdiccionales, los mecanismos de supervisión y control, deberían -en todo caso- resolverse en forma conjunta, participada, equilibrada y equitativa entre nación y provincia, mientras que el dictado de las disposiciones de orden procesal debería quedar en manos de la legislatura local, respetando de esa manera los límites y competencias que la autonomía provincial consagra en su ley fundamental.
en suma, la ley 14.997 –nuevamente, en los términos de su sanción- no pone de manifiesto un federalismo coparticipado y/o concertado sino que, muy por el contrario, evidencia una arrogación completa por parte del gobierno nacional de facultades y competencias propias de los gobiernos provinciales locales que se traduce claramente en un federalismo de imposición donde prevalece indefectiblemente la voluntad de la parte más fuerte sobre la débil; para el caso, la decisión nacional por sobre el protagonismo local.
este avasallamiento también se ve claramente en el art. 2o de la ley 27.348 el cual, por imperio del texto de la ley 14.997, en la provincia de buenos aires limita la participación de los tribunales del trabajo a una suerte de control de legalidad del acto administrativo, al cual los trabajadores solamente pueden acceder a través de un recurso con efecto suspensivos y concedido en relación, lo que evidencia, una vez más, la esencia de la delegación absoluta de competencias jurisdiccionales en la Nación. En este caso particular en franca violación al art. 116 de la Constitución Nacional y art. 166 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
Como ya se dijo, la provincia de buenos aires, a la fecha, es la única provincia que restringió́ -en la materia bajo tratamiento- el acceso de los trabajadores a los estrados judiciales. Para el caso, todas las demás provincias que adhirieron al régimen de riesgos del trabajo dejaron a salvo en sus respectivas leyes de adhesión la facultad de interponer una acción ordinaria frente a lo resuelto por el órgano administrativo.

Dejo aclarado que lo dicho hasta aquí́ no pretende constituirse en un control de oportunidad o conveniencia de la ley 14.997 (lo que se encuentra vedado constitucionalmente al poder judicial) sino que se trata de un test de razonabilidad de las consecuencias de su aplicación en la provincia, a la luz de los principios y garantías emanados de la ley fundamental. Ello se condice con el control difuso de constitucionalidad que impera en nuestro país donde además, siendo un estado social de derecho, los jueces somos los garantes últimos de la constitución.
Por todas las razones expuestas, propicio declarar la inconstitucionalidad de la ley 14.997.
El tratamiento de los restantes planteos de inconstitucionalidad impetrados deviene abstracto, en atención a la forma en que ha quedado resuelta la cuestión.
Así lo voto
a la misma cuestión los Sres. jueces....adhieren al voto del sr. juez preopinante, por compartir sus fundamentos.
Por ello el tribunal resuelve:
1) Decretar la inconstitucionalidad de la ley 14.997 (arts. 5, 75 inc. 12, 116, 121 y 124 de la Constitución nacional, 166 de la Constitución Provincial).
2) Declarar la aptitud jurisdiccional del tribunal para entender en las presentes actuaciones.
3) Regístrese, notifíquese y firme que se encuentre la presente, reanúdense los actos procesales pertinentes.